Интервью Дмитрия Махонина для бюллетеня СПбМТСБ
Интервью с начальником Управления контроля топливно-энергетического комплекса ФАС России Дмитрием Махониным
Для бюллетеня СПбМТСБ
Биржевой товарный рынок России
- Каковы, на Ваш взгляд основные задачи развития рынка нефтепродуктов и антимонопольного регулирования на этом рынке?
- Основные вопросы рынка связаны в первую очередь с достаточно хрупким балансом по основным нефтепродуктам – бензину и дизтопливу и соответственно, довольно много сделано в плане антимонопольного регулирования, борьбы со сговорами, немотивированным завышением цен и другими негативными для рынка факторами. ФАС имеет успешный опыт ведения дел по названным вопросам. Постоянно совершенствуется законодательная база. Получил мощное развитие такой фактор регулирования рынка, как биржевая торговля. Так, по основным нефтепродуктам порядка 18% от производства торгуется через биржу. Мы следим за обеспечением равномерности и регулярности реализации топлива через биржу в рамках Совместного приказа ФАС и Минэнерго. Соответствующие усилия делаются по другим рынкам – газа, СУГ.
Среди «долгоиграющих факторов» на рынке бензинов я бы по-прежнему назвал недостаточное предложение. В том числе эта угроза сохраняется в результате проведения налогового маневра в нефтяной отрасли. Кроме того, компании и госорганы в результате различного рода экономических факторов подвергают и корректировке 4-х сторонние соглашения о модернизации производства, что, безусловно, неблагоприятно влияет на производственные планы. Все это может по- мешать ликвидировать дисбаланс спроса и предложения бензинов на рынке к 2018 году. Также у рынка до сих пор отсутствует полное понимание истинных объемов запасов бензинов и темпов их накопления.
- В последние годы регуляторы прилагали много усилий для контроля запасов нефтепродуктов? Как Вы оцениваете ситуацию в этой области?
- Здесь есть определенные успехи, но пока нефтяные компании создают запасы добровольно и исходя из собственных объемов производства. С нашей точки зрения процесс формирования запасов необходимо закрепить законодательно. В конце марта 2015 года принято решение о создании межведомственной рабочей группы, в которую вошли в том числе и представители ВИНК для работы над этим вопросом.
При формировании запасов необходимо четко оценивать объемы потребления – как текущие, так и планируемые. В 2014 г. Минэнерго разработало методику, которая даже была презентована на нескольких форумах. Однако каким образом она применяется, информации также нет. Вместе с тем этот вопрос является также актуальным, так как корректировка производственных планов компаний может быть нивелирована замедлением потребления бензинов в стране.
Тут надо иметь в виду еще один фактор как запасы независимых сетей. Здесь пока ситуация непрозрачна, а стало быть – это фактор, не добавляющий стабильности рынку. Это также – вопрос, стоящий на повестке антимнопольного регулирования.
- Все эти факторы сказались на подъеме цен в июне?
Да, плюс сезонный фактор. На рынке сформировался определенный отложенный спрос на топливо – еще с весны, после периода профилактических работ на НПЗ, плюс высокий сезон потребления на НПЗ.
О начале роста четко сигнализирует ситуация на бирже, ведь через СПбМТСБ торгуется сегодня 15-20% от общего объема рынка топлива. Так что биржевые котировки – вполне индикативны и дают повод нам делать соответствующие выводы.
- В начале июня на СПБМТСБ зафиксирован особенно резкий скачок биржевых цен на бензин. Какие меры были приняты?
- ФАС начала в связи с этим ростом проверку, в том числе – по каждой сделке от 4 июня, когда наблюдался особенно резкий подъем. Напомню, что служба уже ведет дела в отношении «Роснефти», «ЛУКОЙЛа» и «Башнефти» о манипулировании на бирже в период с января по сентябрь 2014 года. Рассчитываем, что решения по ним будут в июле. На основании же июньского скачка было сделано официальное предупреждение «ЛУКОЙЛу».
- Как на ситуацию влияют поставки топлива из Белоруссии? Как мы помним, их снижение было отмечено еще по итогам 2014 года, а в первой половине года также было нестабильным.
- Действительно, слабая предсказуемость в поставках бензина из Белоруссии значительно влияет на ценовую ситуацию. Они не соответствуют принципам ритмичности и предсказуемости. Вместе с тем, для центрального региона России эти
поставки весьма серьезны и компенсировать их непросто. Но ведь белорусы зачастую просто декларируют, «выставляют» объемы, но в самый неподходящий момент они могут быть уведены с рынка, на экспорт в Европу, если сложится благоприятная конъюнктура.
Над этой проблемой надо серьезно работать - необходимо гармонизировать предназначенные для продажи объемы белорусских нефтепродуктов с биржевой торговлей в России.
- Каковы инициативы ФАС в области внебиржевых сделок с нефтепродуктами?
- Еще одна наша инициатива - поправка в Кодекс об административных правонарушениях, которая позволит контролировать регистрацию внебиржевых сделок на законодательном уровне. Надзор за регистрацией сделок поможет рассчитывать на формирование более репрезентативных рыночных внебиржевых индикаторов стоимости нефтепродуктов, в том числе бензинов.
Необходимость такой инициативы вызвана тем, что у большинства компаний имеются нарушения процедуры регистрации контрактов. Думается, что санкции (вплоть до штрафов) повысят прозрачность в этом вопросе.
Такие меры могут привести к тому, что постоянный мониторинг внебиржевого рынка уже будет не нужен службе.
— Весной на рынке наблюдался резкий взлет цен на авиатопливо, как бы Вы охарактеризовали ситуацию на этом рынке?
— Прежде всего: есть различия двух видов рынков: производства авиакеросина и сопутствующих услуг — заправки и хранения топлива. Рынок производства авиатоплива традиционно является олигопольным, на котором недостаточно развита конкуренция. В сегменте производства присутствуют лишь несколько компаний, занимающих лидирующее положение: «Роснефть», «ЛУКОЙЛ», «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз». Но в сфере ТЗК в аэропортах ситуация другая. Так, в Московском авиационном узле конкуренция развита достаточно неплохо, ведь рынок авиаперевозок сосредоточен в основном в столице.
Но во многих регионах не развита инфраструктура доставки товара потребителю, в частности в ДФО, что ведет к ценовым дисбалансам.
— Каковы, по-Вашему были причины роста цен в этом сегменте весной?
— На рубеже 2014 и 2015 годов на рынке было зафиксировано замедление потребления продукта, как сезонное, так и обусловленное непростой экономической ситуацией. Затем последовал рост в биржевом сегменте — примерно на 7-8 тыс. руб. за тонну. Во внебиржевом сегменте это было не так заметно, потому что формульное образование цены сглаживает пики подорожания.
Мы инициировали проверку, чтобы выяснить, из-за каких факторов изменились цены на бирже, проанализировали крупные сделки по покупке авиационного керосина по цене выше рынка, обратили пристальное внимание на систему закупок у перевозчиков, в том числе на бирже.
— Какие меры можно предложить для предотвращения таких ситуаций?
— Необходимо совершенствовать механизм биржевой торговли, проводить проверки закупок компаний. ФАС уже внесла изменения в приказ, регулирующий процесс реализации товара на организованных торгах. Речь идет о сужении коридоров выставления ценовых предложений на бирже — с 20 до 10 в течение месяца и с 10 до 5 в течение дня. Кроме того, на бирже был создан механизм отдельной торговой сессии. По окончании торгов на рынке становится известна средняя цена, которая сложилась в результате встречного аукциона и условий анонимности. Биржа выставляет среднюю цену сделки. В рамках отдельной торговой сессии в течение 15-20 минут любой продавец и покупатель могут совершить сделку по фиксированной цене, которая сложилась в результате баланса спроса и предложения.
- Как вы оцениваете перспективы биржевой реализации сырой нефти, какое значение это может иметь для рынка?
- Проект Совместного приказа о минимальном объеме реализации нефти на бирже рассматривается уже довольно дав- но. Как раз сейчас он прошел антикоррупционную экспертизу. Позиция ФАС: биржевая реализация внутри страны должна находиться на уровне 5% от объема производства каждой нефтяной компании, но не менее 4% от всего объема добычи нефти в России. Минэнерго РФ предлагало, чтобы нефтекомпании, занимающие доминирующее положение на рынке, продавали лишь 1% от добываемой нефти на бирже. Мы считаем, что это противоречит общей практике формирования ликвидности рынка. Каким будет итоговое решение Правительства – узнаем уже скоро.
Принципиально же – нужно корректировать сложившийся «нерыночный» порядок в области поставок нефти. То сырье, которое реализуется в рамках тендеров – должно проходить через организованные торги, ряд ВИНК испытывают дефицит сырья, есть малые и средние игроки рынка – такая структура предполагает расширение и «выхода из тени» нефтяных поставок, организации их по образцу нефтепродуктового рынка, организации ритмичной торговли. Надеемся, наши регулятивные усилия обеспечат все это.
- Нефтяные компании в последнее время просили скорректировать условия модернизации нефтеперерабатывающих мощностей, обоснованы ли их просьбы и каковы могут быть последствия таких корректировок с точки зрения монополизма?
- В ФАС с соответствующими письмами обратились «ЛУКОЙЛ», «Газпром нефть» и ТАИФ. Речь идет о корректировке четырехстороннего соглашения, заключенного в 2011 году нефтяниками, ФАС, Ростехнадзором и Росстандартом.
Предполагалось, что до 2016 года нефтяники направят на необходимую для этого модернизацию НПЗ 1 трлн руб. Компании просят продлить сроки модернизации в связи с изменением макроэкономической ситуации.
Антимонопольная служба в принципе не возражает против переноса сроков как таковых. Однако нужно всесторонне оценить такой перенос. Эксперты уже говорили о рисках ускоренного выполнения планов модернизации и ужесточение стандартов качества - с начала 2016 года с рынка «уйдет» бензин 4 класса. Не вызовет ли это дефицит? Сказать с определенностью трудно.
Кроме того, понятно, что в условиях кризиса компании стремятся оптимизировать издержки. Возможно, выполнение про- грамм модернизации в существующем виде – слишком тяжелый пресс для них, а расходы по созданию новых мощностей могут быть перенесены на потребителя через цены. Повторюсь, нужно продуманное решение, с участием всех заинтересованных сторон, серьезным анализом.
Кстати говоря, мы предлагали не запрещать и 3 класс с этого года. Наша главная задача — чтобы рынок был обеспечен необходимым количеством топлива. Ведь в случае дисбаланса топливного рынка и ценовых потрясений это может быть рассмотрено ФАС как действия производителей, направленные на сокращение выпуска товаров, на которые есть спрос. Согласно антимонопольному законодательству РФ, в таких случаях ФАС имеет право оштрафовать нарушителя. Нужно ли доводить до подобной ситуации?
- В рамках реализации Совместного приказа начаты торги СУГами на СПбМТСБ, как Вы оцениваете перспективы увеличения биржевых торгов по СУГ?
- Рынок этот непростой, ситуация на нем осложнена монопольным характером производства, дефицитом мощностей хранения, практикой «балансовых заданий», нарушающих рыночные принципы. Как и по нефтепродуктам, рынок СУГ носит сезонный характер при резком росте свободных цен летом-осенью и падении зимой.
Минимальные объемы реализации сжиженных углеводородных газов на бирже ведомства согласовали еще в июле 2014 года. Тогда же было принято решение, что что биржевой механизм должен быть применен только к топливным и хозяйственно-бытовым СУГам. Согласно документу, вступившему в апреле нынешнего года, все компании, занимающие доминирующее положение на рынке СУГ, должны ежемесячно выставлять на биржу 5% от произведенных объемов.
Задача отказа от государственного регулирования оптовых цен на СУГ для бытовых нужд населения остается актуальной. Также необходима отвязка рынка от ценовых ориентиров, привязанным к пунктам экспортных поставок на западной границе. Нужны внутренние индикаторы, и единственная надежная основа, которая сейчас видится – биржевая торговля.
На базе опыта торгов по нефтепродуктам СПбМТСБ совместно с участниками рынка разработала правила торговли под этот сектор СУГ, вступившие в силу 15 июня. Компании начали сдачу планов по биржевым поставкам до конца года. 17 июня. 15 июня – в рамках уже новых правил «Сургутнефтегаз» и «Газпром нефть» реализовали более 400 тонн СПБТ. Это обнадеживает, надеемся на развитие позитивной динамики.
- Как ФАС оценивает развитие биржевой торговли газом?
- Торги с октября 2014 года ведутся 8 месяцев, есть позитивные тенденции: плавное наращивание объемов, снижение цен, сформированных на торгах относительно регулируемых. Понятны и трудности и методы их преодоления. Мы помним, как был разрешен вопрос с временным уходом «Газпрома» с торгов, не в последнюю очередь после заявления ФАС о недопустимости отказа от выполнения правительственных решений по биржевым торгам.
Сегодняшние задачи: более активный выход на рынок других производителей газа, о чем есть прямое указание Президента страны.
На повестке дня – утверждение Совместного приказа о минимальных объемах торгов. Необходимо совершенствовать нормативно-правовую базу, касающуюся правил поставки газа, недискриминационного доступа к ГТС. Это обеспечит основу перехода к суточным торгам на бирже. Суточные торги – это уже серьезный шаг для внедрения рыночных отношений, конкуренции в газовой сфере. Разумеется, ФАС будет обеспечивать здесь и стимулирование процесса и четкий контроль выполнения.