Доклад по теме о мерах по профилактике и противодействию коррупции и дальнейшей активизации работы по выявлению признаков коррупционных проявлений при осуществлении Ярославским УФАС России контрольно-надзорных функций
Непосредственное выявление различных коррупционных проявлений при осуществлении антимонопольными органами своих контрольно-надзорных полномочий не является прямой функцией этих органов. Сам предмет контроля, например, акты или действия различных органов власти, а также способы его осуществления предполагают исследование «легальной» сферы деятельности этих органов и их должностных лиц. Антимонопольные органы Российской Федерации, в отличие от некоторых зарубежных коллег, не наделены полномочиями по ведению оперативно-розыскной деятельности.
Антимонопольный орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, законодательства о естественных монополиях, законодательства о рекламе.
Как показывает практика, различные коррупционные проявления могут встречаться во всех подконтрольных антимонопольным органам сферах деятельности.
При этом можно особо выделить деятельность различных органов власти по предоставлению земельных участков, иного государственного или муниципального имущества, предоставлению имущественных льгот и преференций, закупке товаров для государственных и муниципальных нужд, разного рода разрешительную деятельность (лицензирование и т.д.), которые являются потенциально коррупциогенными.
Антимонопольный контроль в этих сферах должен обеспечивать прежде всего защиту конкуренции с позиций одноименного закона. Конкуренция как соперничество хозяйствующих субъектов возможна только там и тогда, где и когда обеспечивается самостоятельность деятельности этих хозяйствующих субъектов на основе установленных и соблюдаемых единых правил этого соперничества.
Конституцией Российской Федерации (ст.8) гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Обеспечение этих гарантий является задачей, прежде всего, различных органов власти и местного самоуправления.
Содержащиеся в антимонопольном законодательстве требования, правила, запреты, адресованные различным органам власти, имеют своей целью обеспечение, в том числе единообразия, ясности и прозрачности в деятельности этих органов. В этой части нормы антимонопольного законодательства имеют прямую антикоррупционную направленность, поскольку именно там, где не обеспечиваются эти требования к деятельности различных органов, и возможны проявления коррупции.
Поэтому выявление любых нарушений антимонопольного законодательства со стороны органов власти и местного самоуправления объективно способствуют борьбе с коррупцией. В этом смысле превентивную роль играют как выявление самого факта нарушения, так и принимаемые антимонопольным органом в соответствии с имеющимися полномочиями различные действия, такие, как выдача предписаний, привлечение к административной ответственности, информирование общественности.
Нарушения антимонопольного законодательства различными органами власти практически всегда в той или иной степени связаны с неисполнением ими имеющихся полномочий или превышением (чаще всего) этих полномочий. Например, во всех случаях, когда то или иное решение должно приниматься по итогам торгов (предоставление земельных участков, иного имущества, размещение заказов и т.п.), а по факту торги не проводились, можно говорить о превышении соответствующим должностным лицом своих полномочий.
Максимальной мерой реагирования со стороны антимонопольного органа в этом случае является привлечение должностного лица к административной ответственности.
Между тем в Уголовном кодексе Российской Федерации имеется соответствующая статья (Статья 286. Превышение должностных полномочий).
Антимонопольный орган имеет право направлять полученные при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства материалы, свидетельствующие о совершении преступления в правоохранительные органы. При этом главной проблемой является получение материалов или информации, свидетельствующей о наличии признаков преступления, тем более о корыстных мотивах действий лиц, принимавших те или иные решения, которые нарушают непосредственно антимонопольное законодательство. В материалах, рассматриваемых антимонопольным органом, такая информация, как правило, отсутствует. При этом сама рассматриваемая конкретная ситуация иногда может дать основания, по крайней мере, не исключать наличие коррупционного мотива в действиях тех или иных должностных лиц.
Полагаем, что в таких ситуациях официальное обращение в правоохранительные органы было бы не корректным. В связи с этим, возможно, следует дополнительно отработать некоторые аспекты взаимодействия антимонопольного и правоохранительных органов.
Пример.
1. В одном из муниципальных образований в течение длительного времени официально действовала схема незаконного привлечения денежных средств юридических и физических лиц, в том числе хозяйствующих субъектов, в местный бюджет. Состояла она в том, что разрешения на строительство органом местного самоуправления заявителям выдавались при условии заключения с органом местного самоуправления договора о перечислении в бюджет денежных средств за так называемое использование муниципальной инфраструктуры (коммунальные сети и др. имущество). При этом сама схема была хоть и официальной, но, мягко говоря, непрозрачной. По итогам рассмотрения дела выдано предписание о прекращении незаконных действий, глава местного самоуправления привлечен к административной ответственности, нормативный акт, установивший такую схему, по иску управления, поддержанного прокуратурой области, признан арбитражным судом недействующим.
По нашему мнению, подобная ситуация и предрасполагает к коррупционным проявлениям и прямо их провоцирует.
Тенденции в изменении количества нарушений Законодательства РФ о размещении заказов.
Анализ практики Ярославского УФАС России по рассмотрению жалоб участников размещения заказа показывает, рост числа жалоб на действия заказчиков, уполномоченных органов, членов комиссий. Так, в 2009 году была подано 191 жалоба, в 2010 году – 202, за 9 месяцев 2011 - 159 жалоб.
Увеличилось и общее количество проведенных проверок: в 2009 году Ярославским УФАС России проведено 24 проверки, в 2010 году 33 проверки, за 9 месяцев 2011 – 139 проверок.
Общее количество выданных предписаний по жалобам и проверкам составило: в 2009 году – 70, в 2010 – 89, за 9 месяцев 2011 – 109 предписаний.
В 2009 году включены в реестр недобросовестных поставщиков сведения о 22 хозяйствующих субъектов, связанных с уклонением от заключений контрактов, в 2010 – 37, за 9 месяцев текущего года – 31.
За нарушения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в 2009 году привлечены к ответственности 46 лиц на общую сумму 981 тыс. руб., в 2010 году 46 лиц на общую сумму 993,1 тыс. руб., за 9 месяцев 2011 года – 67 лиц на общую сумму 963 тыс. руб.
Одной из насущных проблем при рассмотрении судами дел об обжаловании постановлений о привлечении лиц к административной ответственности является отмена судами постановлений о наложении штрафов в связи малозначительностью правонарушения или действия в состоянии крайней необходимости.
Данное обстоятельство объясняется тем, что в большинстве случаев при вынесении решений по рассматриваемых делам суды исходят из того, что размер штрафа несоизмерим с доходами привлеченного к ответственности члена комиссии.
В связи с этим работа по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд становится не столь эффективной как того требует законодатель, у многих складывается явное пренебрежение к требованиям Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
Пример.
В ходе проведения внеплановой проверки по размещению Федеральным государственным учреждением культуры «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» заказов у единственного исполнителя на составление проекта противоаварийных работ, а также на противоаварийные работы Западной стены, Северной стены, части Южной стены и двух башен Митрополичьего сада Ростовского Кремля установлены нарушения Федерального закона от 21.07.2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ).
7 апреля 2010 года временно исполняющим обязанности директора Музея-заповедника заключен государственный контракт № 03(10) на составление проекта противоаварийных работы Западной стены, Северной стены, части Западного прясла Южной стены и двух башен (Юго-Западной и Северо-Западной) Митрополичьего сада Ростовского Кремля с ООО «С.К.-Реставратор» на основании пункта 6 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 года № 94-ФЗ. Стоимость работ по данному контракту составляла 2 080 219, 10 руб., срок исполнения 31 ноября 2010 года.
9 апреля 2010 года временно исполняющим обязанности директора Музея-заповедника заключен государственный контракт № 04(10) на противоаварийные работы Западной стены, Северной стены, части Западного прясла Южной стены и двух башен (Юго-Западной и Северо-Западной) Митрополичьего сада Ростовского Кремля с ООО «С.К.-Реставратор» на основании пункта 6 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 года № 94-ФЗ. Стоимость выполнения работ по данному контракту составила 16 435 991, 41 рублей и сроком исполнения - 31 ноября 2010 г.
Изучив представленные документы и материалы, Инспекция Ярославского УФАС России пришла к выводам, что вышеназванные государственные контракты заключены без проведения торгов и без фактического наличия обстоятельств непреодолимой силы, т.е в нарушение части 3 статьи 10, а также пункта 6 части 2 статьи 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
Размещение заказов без проведения торгов путем заключения контрактов с единственным подрядчиком привело к ограничению возможностей для участия физических и юридических лиц в размещаемых заказах, а также неэффективному расходованию выделенных бюджетных средств в крупном размере.
Ярославское УФАС России обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с иском о признании размещения заказов недействительными и применении последствий недействительности сделки.
Решением Арбитражного суда Ярославской области от 20.07.2010 размещение заказов признано несоответствующим статье 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ.
Указанное решение суда ФГУК «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» обжаловало в вышестоящую инстанцию, второй арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции, однако по жалобе Ярославского УФАС России арбитражный суд кассационной инстанции отказал заявителю в удовлетворении жалобы, отменил постановление арбитражного суда второй инстанции и оставил в силе решение суда Ярославской области.
Исполняющий обязанности директора ФГУК «Государственный Ростово-Ярославский архитектурно-художественный музей-заповедник» привлечен к административной ответственности в виде административных штрафов в размере 50 тыс. руб. за каждое нарушение размещения заказа без проведения торгов (общая сумма штрафа составила 100 тыс. руб.).
Постановления о привлечении к ответственности обжалованы в районный суд г. Ростова, который оставил эти постановления в силе, однако Ярославский областной суд 15 и 17 июня 2011 года отменил решения суда и постановления, поскольку пришел к выводу о том, что исполняющий обязанности директора музея заповедника действовал в состоянии крайней необходимости. Эти обстоятельства не позволили в рамках совместных мероприятий Ярославского УФАС России и Управления экономической безопасности УМВД по Ярославской области завершить работу с конкретными результатами, относящиеся к компетенции правоохранительных органов.
Наиболее существенными нарушениями Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, свидетельствующими, на наш взгляд, о признаках коррупциогенности следует указать такие, как:
- необоснованное размещение заказов у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Как правило, это происходит при возникновении потребности в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы. Заказчики заключают контракты на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в количестве, объеме явно большем, чем это необходимо для ликвидации последствий непреодолимой силы, либо вообще, когда никакой непреодолимой силы и в помине не было;
- формирование документации о торгах с очень подробным описанием технических характеристик поставляемого товара, в результате чего заказ имеет направленность только под одного производителя, несмотря на наличие функционирующего рынка соответствующего товара;
- установление заказчиком крайне малого срока исполнения контракта. Например, строительство объекта недвижимости с весьма ограниченными сроками по сравнению с обычно предъявляемыми сроками к такому строительству, что может свидетельствовать уже о начавшемся строительстве.
Другую часть нарушений, свидетельствующих о коррупционной составляющей, условно можно отнести к нарушениям, допускаемым при исполнении заключенного контракта.
Среди них:
- нарушение сроков исполнения контракта;
- поставка товаров худшего качества. Например, требовался товар, соответствующий ГОСТу, а поставили, соответствующий ТУ (техническим условиям), за такую–же цену. Товар, не соответствующий техническому заданию, некомплектный, у поставленного товара отличительные качества, технические характеристики;
- работы или услуги выполнены не в полном объеме, плохого качества; материалы, из которых выполняется работы, заменены на более дешевые по сравнению с указанными в заявке или техническом задании.
Профилактика правонарушений.
Профилактика правонарушений, то есть совокупность предупредительных мероприятий, направленных на сохранение и укрепление нормального состояния, порядка, заключается в работе Ярославского УФАС России по адвокатированию конкуренции в целях предупреждения нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о размещении заказов.
Это способствует повышению правовой культуры граждан, увеличению количества заявлений о нарушениях законодательства, в ряде случаев предупреждению этих нарушений, привлечению внимания общественности к проблемам развития конкуренции, повышению авторитета антимонопольного органа.
Главную задачу антимонопольного органа применительно к обсуждаемой тематике можно было бы сформулировать таким образом:
- профилактика и противодействие коррупции путем выявления условий, способствующих существованию различных коррупционных проявлений, и устранение этих условий с использованием имеющихся полномочий.